След като повече от две години се опитваше да възстанови ядреното споразумение с Иран от 2015 г., администрацията на Байдън изглежда е стигнала до заключението, че споразумението не може да бъде реанимирано. През март 2022 г. и отново през септември миналата година Техеран се противопостави на възстановяването на пакта, известен като Съвместен всеобхватен план за действие, и вместо това отправи нови искания, за които вероятно знаеше, че западните правителства не могат да изпълнят. Оттогава насам Иран брутално потушава антиправителствените протести у дома и предоставя военна помощ на Русия, като потиска целия останал ентусиазъм за възстановяване на Съвместния план за действие в западните столици. "Той е мъртъв", заяви накрая през ноември президентът на САЩ Джо Байдън.
Докато преговорите буксуваха, иранската ядрена програма напредна по безпрецедентен и в някои случаи необратим начин. Откакто президентът на САЩ Доналд Тръмп се оттегли от споразумението през 2018 г., и особено през последните две години, Иран постигна важни ядрени етапи. Той е натрупал стотици килограми високообогатен уран и е инсталирал хиляди модерни центрофуги. Иран би могъл да произведе първата си бомба с оръжеен уран в рамките на няколко седмици, а скоро след това и материал за следващи бомби.
През последните месеци Иран не плати почти никаква цена за тези ядрени постижения. Напротив, геополитическата му позиция се подобри. Той засили връзките си с Китай и Русия, като същевременно нормализира отношенията си с някои от съседите си, включително с регионалния си съперник Саудитска Арабия. Лесно е да се разбере защо върховният лидер Али Хаменей може да вярва, че може да получи ядрената си торта и да я изяде.
Ако администрацията на Байдън се е отказала от план А - съживяване на JCPOA - тя също така се е отказала от преминаването към план Б, предложен от много анализатори, както и от израелски официални лица: оказване на икономически, политически и военен натиск върху Техеран. Вместо това тя избра план В - опит да предотврати най-лошите последици от ядреното противопоставяне с Иран, като същевременно запази възможността за разрешаването му в бъдеще. Вашингтон се стреми да предотврати създаването на иранска бомба, да избегне рискова ескалация, която би могла да настъпи при засилен натиск, и да се опита да намери дипломатическо решение с надеждата, че условията за ново споразумение, което да замени СВПД, ще станат по-благоприятни с течение на времето.
Но дори и да успее, план С ще бъде свързан с разходи. Той би позволил на Иран да развие ядрената си програма, докато се отърсва от икономическата и политическата си изолация. И вместо да положи основите на сделка, която да обърне ядрената програма на Техеран, тази стратегия рискува да затвърди статута на Иран като държава с праг на ядрените възможности. В резултат на това Съединените щати и други заинтересовани държави трябва да удвоят усилията си, за да попречат на Иран да предприеме ключови стъпки по пътя си към ядрено оръжие и да усложнят усилията на Техеран да създаде нови икономически линии на живот и да нормализира ядрения си статут. Този подход дава най-голям шанс да се предотвратят най-лошите сценарии за ядрено въоръжен Иран или война в Близкия изток, като същевременно се запази потенциалът за някакво дипломатическо споразумение по пътя.
ОГРАНИЧЕНИЯТА НА ПЛАН В
Възприемането на план С от администрацията на Байдън отразява желанието ѝ да избегне провокирането на криза, която би отвлякла вниманието от други приоритети. Той отразява също така факта, че предпочитаният вариант - сделка, която спира напредъка на Иран в ядрената област и налага строги ограничения и мерки за прозрачност на програмата му - ще остане недостижим и скъп в обозримо бъдеще. С други думи, План С е признание, че макар статуквото да не е добро, алтернативите могат да бъдат много по-лоши.
Още преди да избухне войната в Европа, администрацията на Байдън възнамеряваше да измести вниманието от Близкия изток към конкуренцията с Китай и Русия. Един голям сблъсък с Иран, разсъждаваха американските служители, щеше да погълне честотната лента и да отклони ресурсите от по-важни въпроси. А в рамките на Близкия изток администрацията има други цели, които могат да имат по-голям шанс за успех, като например посредничество за нормализиране на споразумението между Израел и Саудитска Арабия.
В резултат на това "деескалацията" е водещата дума на политиката на САЩ спрямо Иран. На практика това се изразява в небрежно прилагане на американските петролни санкции срещу Иран и сдържани реакции на нападенията срещу американските сили в Сирия и Ирак от страна на ирански пълномощници. Съединените щати се съгласиха също така да се откажат от порицаването на Техеран на срещата на Управителния съвет на Международната агенция за атомна енергия през март, след като стана ясно, че Иран за кратко е произвел 84% обогатен материал - малко под типичното ниво от 90% за уран за оръжия, но все още достатъчно високо, за да бъде използван в бомба, ако бъде произведен в достатъчни количества. Освен това на Иран беше разрешен непряк достъп до част от замразените му средства в Ирак, а Техеран позволи малко, но недостатъчно засилване на международното наблюдение на програмата му.
Ако Иран може да бъде възпрян с други средства, тогава сключването на споразумение може да не е толкова спешно.
Администрацията на Байдън може да вярва, че може да избегне най-лошия сценарий - иранско ядрено оръжие - само като запази курса. Дори и Иран да продължи да разширява запасите си от уран, Вашингтон се надява, че комбинацията от мащабни учения с Израел, израелските заплахи за използване на военна сила срещу Иран, многократните изявления на САЩ, че няма да позволят на Иран да се сдобие с оръжие, и предупрежденията на Европа, че обогатяването на уран до 90 % ще доведе до повторно налагане на санкции на ООН, ще възпрат Техеран от производството на материал за бомба. Фактът, че на Иран вероятно ще му отнеме между една и две години, за да създаде годно за употреба ядрено оръжие - продължително усилие, което би създало риск от международно откриване - може да бъде допълнителен възпиращ фактор за Техеран да се опита да извърши ядрен пробив. Ако Иран може да бъде възпрян с други средства, тогава сключването на споразумение може да не е толкова спешно.
Политическите разходи за подновяване на сделката също се увеличиха. JCPOA никога не е бил популярен в Конгреса на САЩ, но администрацията на Байдън първоначално беше готова да поеме удар, за да съживи споразумението. Обстоятелствата обаче се промениха. За администрацията е трудно да поиска от Конгреса да подкрепи ядрена сделка, която неизбежно ще обогати най-големия военен доставчик на Москва. Споменът за насилствения отговор на Техеран на масовите протести от миналата година е все още пресен, а Иран продължава да извършва нарушения на човешките права, включително екзекуции на демонстранти. Предвид предстоящите избори в САЩ през 2024 г. администрацията на Байдън вероятно не желае да води борба в Конгреса, особено за сделка, която почти сигурно ще съдържа по-малко ограничения върху иранската ядрена дейност от първоначалния JCPOA.
Но в План С е заложена надеждата, че перспективите за дипломация могат да се подобрят с течение на времето. Вътрешните условия в Иран могат да се влошат поради санкциите и лошото икономическо управление. Режимът ще продължи да се бори да задоволява основните социални, политически и икономически нужди на иранците, което на практика гарантира повторното възникване на големи протести. Комбинацията от тези фактори би могла в крайна сметка да убеди режима да търси споразумение. Потенциалният край на руската война в Украйна може да отслаби съпротивата на Съединените щати срещу дипломацията с Иран.
КАТАСТРОФАЛЕН УСПЕХ
План С все още може да се обърка. Иран би могъл да започне да натрупва уран за производство на оръжия - или защото вярва, че Съединените щати няма да отговорят на подобна провокация, или защото е разгневен от израелско убийство или тайна атака. Това от своя страна може да предизвика ескалация, която да доведе до военно нападение на САЩ или Израел срещу иранските ядрени обекти.
Но успехът, дефиниран като липса на иранска бомба, липса на ескалация и перспектива за дипломация в някакъв момент в бъдещето, ще доведе до собствени предизвикателства. Времето невинаги ще работи в полза на Съединените щати. Докато Вашингтон чака, Иран ще напредва в ядрената си програма, ще укрепва отношенията си с Китай и Русия, ще се възползва от отслабналия натиск на санкциите и ще стане по-малко изолиран от останалия свят. В миналото Иран е бил готов да ограничи ядрените си дейности, когато е смятал, че рисковете от продължаването им са твърде високи и е имал надежден дипломатически изход. Но е малко вероятно тези условия да се случат скоро. Всъщност Иран може да смята, че ядрената му игра с оръжие най-накрая се отплаща.
През следващите месеци Иран ще продължи да усъвършенства вече напредналата си ядрена програма, като разшири запасите си от обогатен уран, подобри възможностите си за производство на центрофуги и по-добре изолира съоръженията си от военни удари. Техеран също така ще продължи да трупа ценни знания, като експлоатира по-голям брой модерни центрофуги. В своята съвкупност тези стъпки ще затруднят международната общност при ограничаването на иранската ядрена програма. Ядреният материал може да бъде премахнат, но ядрените знания - не.
Теоретично, като напредва в ядрената си програма, Техеран ще има повече козове в бъдещи преговори. Но иранските лидери може да не са склонни да се откажат от всеки напредък към създаването на бомба. Откакто Иран спря програмата си за производство на бомби през 2003 г., крайната му ядрена цел вероятно е да се превърне в "прагова" или "виртуална" ядрена държава - държава, която може бързо да създаде ядрено оръжие, ако се наложи. За Техеран това е не само технически, но и политически критерий: той ще принуди света да приеме фактическия ядрен статут на Иран и по този начин ще намали международния натиск върху режима. Вярвайки, че са на път да постигнат тази цел, иранските лидери може да не виждат причина да прекратят ядрената си програма, особено като се имат предвид опасенията им, че облекчаването на санкциите от страна на Съединените щати е ненадеждно и зависи от обитателя на Белия дом.
ПРИЯТЕЛИ ПО ВИСОКИТЕ ЕТАЖИ НА ВЛАСТТА
Променящите се геополитически ветрове могат също така да засилят противопоставянето на Иран на сделката. Въпреки че Китай и Русия вероятно ще продължат да се противопоставят на иранското ядрено оръжие, и двете страни все повече се намесват в полза на Иран на международни форуми, а сътрудничеството им с Иран отслабва режима на санкции, който иначе би могъл да убеди Техеран да сключи ядрена сделка. Дните, в които Китай и Русия работеха с останалите постоянни членове на Съвета за сигурност на ООН и Германия, за да сдържат Иран, както направиха за договарянето на ядреното споразумение от 2015 г., вероятно са приключили за момента.
Нахлуването на Русия в Украйна също играе в полза на Иран, като прави Москва по-зависима от военния потенциал на Техеран. В замяна на стотици ирански безпилотни самолети и кораби с боеприпаси Русия предостави на Иран политическа подкрепа, парични средства и западни технологии, заловени на украинското бойно поле. Тя също така обмисля да прехвърли на Иран модерни оръжия, като например изтребители и ракетни технологии. Фактът, че Русия ще остане изолирана от Запада в обозримо бъдеще, само увеличава влиянието на Техеран върху Москва.
Иран и Русия ще продължат да се конкурират на световните стокови пазари, но икономическите им връзки вероятно ще се задълбочат. Докато Съединените щати се стремят да разгромят руските мрежи за заобикаляне на санкциите, Москва работи за укрепване на други търговски пътища и финансови връзки, включително с Иран, които заобикалят американските ограничения.
Иран също така разширява връзките си с Китай, който е основният му икономически източник. Досега през тази година Китай е внасял около един милион барела дневно ирански суров петрол и кондензат (много лек течен въглеводород), което представлява около 80 % от общия износ. Санкциите на САЩ забраняват тази търговия, но Вашингтон не ги прилага и през последните две години енергийните обеми са се увеличили значително. Колкото по-дълго Вашингтон се въздържа от действия, толкова по-утвърдена и устойчива ще стане тази търговия.
Пекин и Москва не са оказали толкова голяма икономическа подкрепа на Техеран, колкото той вероятно би искал, а търговските и политическите ограничения могат да подкопаят сътрудничеството в бъдеще. Освен това тези отношения не могат да заместят напълно ползите, които Иран би имал от облекчаването на санкциите, което би осигурило едно всеобхватно ядрено споразумение, нито пък могат да освободят Иран от икономическото му неразположение в краткосрочен план. Но докато Иран вярва, че Китай и Русия ще осигурят повече, отколкото могат да осигурят САЩ и Европа, той вероятно ще запази курса си.
НОРМАЛИЗАЦИЯ БЕЗ ДЕНУКЛЕАРИЗАЦИЯ
Динамиката в непосредственото съседство на Иран също играе в полза на Техеран. През последната година Иран нормализира връзките си с Кувейт, Саудитска Арабия и Обединените арабски емирства, намалявайки напрежението в региона. Сделката на Техеран със Саудитска Арабия, сключена с посредничеството на Китай през март, по-специално може да намали ракетните заплахи към саудитските градове и да засили шансовете за разрешаване на конфликта в Йемен, при условие че Иран спазва споразумението.
Въпреки че Съединените щати споделят целта за регионална деескалация, размириците в Персийския залив усложняват традиционния модел на Вашингтон за ядрена дипломация. Администрацията на Байдън и страните от Персийския залив се опитаха да представят ядрената сделка като предпоставка за отключване на по-широки политически и икономически връзки - уравнение, което се подкопава от неотдавнашните сделки за нормализиране на отношенията. Така например Обединените арабски емирства се стремят да увеличат търговията с Иран и според един от емиратските служители да надминат Китай като основен търговски партньор на Иран. Саудитският министър на финансите Мохамед ал-Джадаан заяви малко след обявяването на сделката за нормализиране, че има "много възможности за саудитски инвестиции в Иран", а през май иранският министър на икономиката и финансите Ехсан Хандузи посети Рияд, за да обсъди разширяването на икономическите връзки. Въпреки че санкциите на САЩ ще продължат да възпрепятстват икономическите потоци, държавите от Персийския залив може би ще бъдат по-склонни да тестват ограниченията на Вашингтон с течение на времето.
Иран вероятно също ще усети вятъра в гърба си през октомври, когато е планирано да изтекат ограниченията на ООН върху програмата му за балистични ракети и свързаните с нея санкции. Те включват разпоредба, която Иран понастоящем нарушава, забраняваща му да изпраща безпилотни летателни апарати на Русия. Ако западните правителства позволят тези разпоредби да изтекат, без да имат план за замяната им, те рискуват да изпратят на иранските лидери посланието, че техният подход работи.
Китай и Русия все по-често се намесват в полза на Иран на международни форуми.
От своя страна западните политици вероятно ще продължат да смятат, че сделката е твърде скъпа от политическа гледна точка, поне до следващата година. Освен че подкрепя военните усилия на Русия и репресира собствените си граждани, Иран е събрал и задържал много граждани с двойно гражданство, особено европейци. Дори Техеран да предприеме стъпки за временно намаляване на някои от тези напрежения - например чрез освобождаване на американски затворници - ще бъде трудно да намали всички от тях. Парламентарните избори в Иран през февруари 2024 г. и президентските избори в средата на 2025 г. вероятно ще предизвикат допълнителни сътресения и ще повишат цената на политическия компромис за твърдолинейните ирански служители. Смъртта на 84-годишния върховен лидер Хаменей ще постави началото на потенциално нестабилен преходен период, през който Иран вероятно ще отложи всякакви опити за ядрена дипломация.
Но в тази иначе мрачна перспектива може да има и положителна страна: Подобрената геополитическа позиция на Техеран може да засили решението му да не въоръжава ядрената си програма - поне засега. Със сигурност някои в Иран могат да лобират за преминаване на ядрения праг. Но ядрената програма на Иран винаги е била средство за постигане на определена цел - сигурност, статут, независимост и международно влияние, а не самоцел. Ако получава тези ползи, Техеран може да стигне до заключението, че не е необходимо да се стига до бомба и че това би изложило тези ползи на риск.
ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ НА НАЙ-ЛОШОТО
Не е ясно колко дълго може да продължи новото статукво. Една от точките на пречупване ще настъпи през октомври 2025 г., когато изтича срокът на действие на механизма "snapback" на ядреното споразумение от 2015 г. и Съветът за сигурност на ООН ще премахне ядрената програма на Иран от дневния си ред. (Резолюцията на Съвета за сигурност, с която беше одобрено СВПД, остава в сила, въпреки че сделката не е в сила, и залезът на ограниченията на ООН ще продължи на автопилот, освен ако западните сили не задействат разпоредбите за "snapback"). Съединените щати и техните съюзници ще трябва да решат дали повторното налагане на санкциите на ООН срещу Иран си струва риска Иран да произведе уран за оръжия и да напусне Договора за неразпространение на ядреното оръжие, което Техеран заплаши да направи в отговор. От своя страна Иран ще трябва да реши дали да изпълни тези заплахи и да поеме рисковете от нарушаване на иначе благоприятната среда, включително като предизвика потенциален военен удар по ядрените си съоръжения. Затова е възможно с наближаването на крайния срок 2025 г. тези рискове да насочат вниманието на Вашингтон и Техеран към намиране на политическо решение.
И все пак не е необходимо Съединените щати да чакат дотогава, за да започнат да намаляват рисковете от взрив. Дори в рамките на План С има стъпки, които Вашингтон трябва да предприеме, за да се опита да забави ядрения напредък на Иран и разрастващите се отношения с Китай и Русия.
Първо, Съединените щати трябва да увеличат усилията си за възпиране на Иран от по-нататъшно развитие на ядрената му програма - независимо дали чрез достигане на по-високи нива на обогатяване, отклоняване на ядрен материал, възобновяване на работата по въоръжаване или напускане на Договора за неразпространение на ядреното оръжие. За тази цел администрацията на Байдън следва да организира съвместно изявление с различни държави - като Бразилия, Индия, Япония, Южна Корея, Турция, Саудитска Арабия и Обединените арабски емирства - за да изрази загриженост относно ядрените провокации на Иран и щетите, които биха нанесли по-нататъшните ескалации, като например 90-процентно обогатяване на уран. Вашингтон следва също така да насърчи тези и други държави, включително Китай, да изпратят това послание директно на Иран.
Вашингтон не бива да се отказва от дипломацията напълно.
Вземайки пример от наръчника си за Украйна, Съединените щати биха могли да работят с други държави, за да се споразумеят за тежки последици от конкретни ирански ядрени стъпки и да обяснят тези последици на Иран предварително. Ако стратегията на Техеран се основава отчасти на развиването на нови глобални партньорства за нормализиране на ядрената му траектория, то Вашингтон трябва да се стреми да го лиши от тази цел.
Второ, Съединените щати трябва да се опитат да усложнят връзките на Иран с Китай и Русия, като по този начин намалят ползите от обръщането на Техеран на изток. Вашингтон следва да засили прилагането на санкциите върху износа на ирански петрол, включително чрез увеличаване на натиска върху държавите посредници. Освен това трябва да работи с Азербайджан, Казахстан и Туркменистан, за да разкрие иранско-руските връзки и да усложни маршрутите за заобикаляне на санкциите.
В ЗАКЛЮЧЕНИЕ
И накрая, дори ако шансовете за споразумение изглеждат малки, Вашингтон не трябва да се отказва от дипломацията. Например, той трябва да проучи как иранско-саудитската дипломация може да отвори вратата за регионални ядрени ограничения - потенциално предоставяне на някои ограничения на бъдещите ядрени дейности и гаранции срещу производството на оръжия - като същевременно остане реалист по отношение на това какво могат да постигнат такива договорености. Има малко основания да се смята, че предвид огромната разлика между ядрените възможности на Иран и Персийския залив, Техеран ще бъде мотивиран да ограничи значително програмата си за обогатяване на уран. Фактът, че напрежението между Иран и Саудитска Арабия намалява точно когато иранската ядрена програма достига нови висоти, вероятно засилва убеждението на Техеран, че може едновременно да се доближи до бомбата и да има по-добри връзки със съседите си (или още по-лошо, че ядрената експанзия на Иран е мотивирала Саудитска Арабия да оправи отношенията си). Въпреки това е възможно страните от Персийския залив да успеят да се споразумеят за засилени мерки за прозрачност и по-строги ядрени гаранции, ангажименти да не преработват ядрено гориво и да не произвеждат уран за оръжия, а може би дори и механизми за мирно ядрено сътрудничество. Тези мерки ще бъдат далеч от строгите ограничения в СВПД, а Съединените щати все още ще трябва да се борят с Иран като виртуална ядрена държава. Но при липсата на реални шансове за всеобхватно ядрено споразумение, те може би са най-доброто, на което администрацията на Байдън може да се надява.
Comments